Как многообещающе все начиналось. В декабре прошлого года
Госдума приняла к рассмотрению аналитическую записку своего контрольного органа
— Счетной палаты Российской Федерации. В ней оценивается законность приватизации
(с 1993 по 2003 год) — фундамента нынешних преобразований в стране, ее итоги, а
также делаются выводы и предложения1. Однако Дума перенесла слушание этого
волнующего всю страну вопроса на весну этого года. О мотивах переноса можно
строить только догадки. Скорее всего, «хотели, как лучше, — говаривал известный
доморощенный дипломат — златоуст и демократ-бессребреник, — а получилось, как
всегда». Одним словом, «интересно девки пляшут».
Авторы записки предлагают свою версию ответов на пять
главных вопросов:
— было ли оправдано решение о проведении в России массовой,
ускоренной и насильственной приватизации?
— Действовала ли государственная власть на всех ее уровнях
законно и эффективно?
— Были ли обеспечены провозглашенные равенство прав и
защита интересов граждан и государства при проведении
приватизации?
— Что делать с приватизацией на этапе ее завершения (по
планам правительства, к 2008 году)?
— Надо ли национализировать приватизированное имущество, а
если надо, то какое имущество, кому и на каких условиях передавать и кто им
будет потом управлять?
Насколько полны и убедительны эти ответы? Попытаемся
оценить.
1. Необходимость
приватизации
Семь раз отмерь —
один раз отрежь.
Народная
мудрость
Авторы записки считают, что решение о проведении массовой
приватизации в России, в результате которой около 60% предприятий стали
частными, было вынужденным, но недостаточно подготовленным. Причины такой
«неподготовленности» были названы.
Причина первая. Недостаточность законодательной базы приватизации. Вопрос:
зачем тогда было торопиться? Случаи, когда торопливость оправданна, всем хорошо
известны.
Причина вторая.
Отсутствие полного перечня объектов государственной и муниципальной
собственности и их разграничения на федеральную, собственность субъектов РФ и
муниципальную. Вопрос: куда исчез «советский» перечень? Тайна, покрытая мраком.
Причина третья. Незнание реальной цены приватизируемого имущества. Вопрос:
как можно продавать имущество, не зная его рыночной цены? Можно, если только
наперед знать, кому достанется наиболее ценное имущество. Но тогда это не
приватизация, а, как признал гарант Конституции, растаскивание национального
богатства.
Причина четвертая.
Неразвитость государственных органов, на которые было возложено проведение
приватизации. Вопрос: а могли ли они быть развиты до начала приватизации и как
можно определить критерий их развитости, особенно в условиях постоянной смены
вывесок этих органов, а также подходов к приватизации при сохранении ее
генеральной линии?
Причина пятая.
Отсутствие парламентского и общественного контроля за ходом приватизации.
Вопрос: кто противился и продолжает противиться установлению такого контроля? На
этот вопрос в записке ответа нет.
Перечень причин «неподготовленности» приватизации может
быть продолжен. Однако прежде всего зададимся вопросом: нужна ли была в принципе
приватизация в России? На наш взгляд, если и была вынуждена, то, во-первых, для
ликвидации фактической монополии государственной собственности. Во-вторых, для
передачи в негосударственную собственность нерентабельных производств, лежащих
тяжелым бременем на бюджетах всех уровней (в тех случаях, когда такая передача
была экономически и социально оправданна). В-третьих (по счету, но не по
значимости), для создания экономического фундамента изменившегося в стране
политического режима. За скобками оставим вопрос: а является ли он благом для
нашей страны?
Отвечая на вопрос о необходимости приватизации, заметим,
что дело не в примитивном замещении государственной собственности частной, а в
использовании всего накопленного в мире арсенала средств эффективного управления
собственностью независимо от того, кто является ее титульным владельцем.
Приватизация в России отодвинула на второй план иные инструменты реформирования
государственной собственности: передачу государственного имущества в аренду,
доверительное управление, концессию и другие, не связанные с переходом прав на
имущество.
Практика показывает, что эффективность работы предприятия
напрямую не связана со сменой форм собственности. Она определяется рядом других
обстоятельств: качеством управления, трудовым потенциалом, степенью вовлечения
работников в управление производством и распределение его результатов,
способностью к инновациям и многими другими2.
Другое обстоятельство: насколько своевременно был дан старт
приватизации в условиях, когда в стране наблюдался и наблюдается до сих пор ярко
выраженный экономический, политический, социальный и духовный кризис? В мире
есть немало свидетельств того, что проведение приватизации эффективно только в
условиях стабильности в экономике и обществе, по крайней мере
относительной.
Еще один важный момент. Приватизированные предприятия
«загонялись» в основном в единственную организационную форму — открытое
акционерное общество (ОАО). Это мировой рекорд. Так, например, в США, которые
идеологи российской приватизации взяли за образец, на несколько тысяч открытых
акционерных обществ приходится несколько миллионов закрытых. Известно, что форма
ОАО в наибольшей степени способствует концентрации капитала в силу отсутствия
каких-либо ограничений на куплю-продажу его акций. При приватизации в России
произошла сверхконцентрация капитала. Заместитель генерального прокурора
В.Колесников вынужден был признать, что «кучка людей» завладела 80–90%
собственности в стране. Это еще один мировой рекорд. Если же будет реализована
задумка думского большинства о принудительном преобразовании большей части ОАО в
общества с ограниченной ответственностью (ООО), число участников которых не
может превышать пятидесяти, то процесс концентрации собственности получит новое
ускорение со всеми вытекающими отсюда отрицательными последствиями. К ним прежде
всего следует отнести рост социального и имущественного расслоения в обществе, а
также углубление отчуждения большей части населения от принятия экономических и
политических решений, усиление всевластия крупного частного капитала и
окончательную утрату доверия граждан к государству, которое лишь номинально
является социальным.
2. Законность
приватизации
Вор должен сидеть в
тюрьме!
капитан Глеб
Жеглов
В записке приведены многочисленные факты беспардонного
нарушения законодательства о приватизации. Причем с самого ее начала. Вместо
именных приватизационных счетов и вкладов граждан, которые должны были служить
средством оплаты при продаже государственного имущества, были введены анонимные
ваучеры со скрытой целью — ускорить концентрацию капитала в руках немногих.
Заметим, что у нас, когда новые власти хотят что-то скрыть, используют
иноязычные, непонятные народу термины.
Введение ваучеров стало возможным потому, что законодатель
наделил в 1991 году президента РФ дополнительными полномочиями. Так, его указы
приобретали силу закона, если они не были своевременно опротестованы Верховным
Советом РФ. Депутаты не смогли в установленный срок ознакомиться с указом о
ваучерах. Официально — произошел «технический» сбой. По сути же, это больше было
похоже на мошенничество либо на сговор. Дело темное.
Теперь о цене продаваемого имущества. Счетной палатой было
выявлено «необоснованное занижение цены продаваемых государственных активов»,
особенно на том же ваучерном этапе приватизации. Именно тогда государство
лишилось большей части своей собственности.
Как известно, в соответствии с первым законом о
приватизации 1991 г. стартовая цена продаваемого на торгах имущества должна была
соответствовать его рыночной стоимости либо определяться исходя из его
предполагаемой доходности. На практике имущество приватизировалось по его
остаточной балансовой стоимости на базе данных переоценки основных фондов
предприятий, проведенной еще в 1982 году. В условиях безудержной инфляции времен
ваучерной приватизации. Это фактически даром. Особенно когда дело касалось
продажи высокодоходных активов (как по отечественным, так и по мировым меркам),
каким являлось, является и будет являться имущество предприятий ТЭК,
ликеро-водочных производств и им подобное. Все это стало возможным под
прикрытием президентских указов, а также нормативных актов приватизационных
ведомств. К тому же эти акты зачастую не направлялись на обязательную
регистрацию в Минюст РФ, что делало и делает их недействительными с правовой
точки зрения.
Авторы записки, естественно, не могли обойти историю с
пресловутыми залоговыми аукционами 1995–1996 годов, в ходе которых произошло
незаконное отчуждение наиболее лакомых кусков государственной собственности (так
называемых «голубых фишек»). Они были приобретены по ценам, намного ниже
рыночных, теми, кого впоследствии назвали олигархами.
Напомним вкратце, как это было. В то время правительство
попросило у консорциума российских коммерческих банков («Империал», «Инкомбанк»,
«Онэксимбанк», «Столичный банк сбережений», «Менатеп» и АКБ «Международная
финансовая компания») крупный кредит для покрытия дефицита федерального бюджета
или, как утверждали злые языки, для финансирования президентской кампании
господина Ельцина. На самом деле деньги у правительства были. И, что интересно,
они были размещены на депозитных счетах тех же самых банков. Банки обусловили
кредитование государства фактически за его же счет передачей им в залог, то есть
во временное пользование государственных пакетов акций нефтяных компаний «Юкос»,
«Лукойл», «Сиданко», «Сургутнефтегаз» и ряда других, которые стоили намного
дороже предоставленного государству кредита. Величина кредита оказалась
подозрительно близкой к сумме государственных средств, размещенных в этих
банках. При этом банки получали право доверительного управления государственными
пакетами акций, полученными в залог. Это давало им возможность извлекать прибыль
от пользования акциями на весь период залога.
Правительство приняло условия банков, взяв на себя
обязательство погасить взятый кредит за счет средств федерального бюджета 1996
года. Это обязательство выполнено не было. В итоге банки стали владельцами
государственных пакетов акций.
Такова официальная версия. В действительности имела место
запланированная продажа государственной собственности по очень даже «обидным»
ценам (в записке сказано намного мягче: «значительно заниженным»). Ведомством
Степашина это было названо легальным «выеданием» государственного имущества.
Здесь больше подходят другие слова — воровство, грабеж, преступный сговор.
Прямых улик, естественно, нет, если не считать того обстоятельства, что в
бюджете 1996 года не было предусмотрено ни копейки на погашение взятого у банков
кредита.
Неудивительно, что Счетная палата признала, что залоговые
аукционы носили притворной характер, а значит, эти сделки были по определению
ничтожными. Иными словами, они являлись сделками, которые были совершены с целью
прикрыть другие сделки. Под видом залога произошло незаконное отчуждение
наиболее ценного государственного имущества, причем «по дешевке». Гражданский
кодекс РФ такого рода сделки квалифицирует как недействительные. А кто и что
кроме олигархов поимел от залоговых аукционов — вопрос отдельный и, как говорят
в России, интересный.
Как было установлено Счетной палатой, большая часть
государственной собственности была не только приватизирована по низким ценам.
Многие новые собственники не выполнили взятые на себя в ходе приватизации
обязательства, что также, как и в случае с залоговыми аукционами, является
законным основанием для возврата имущества государству.
Так, например, в 49 из 81 договора купли-продажи, которыми
оформлялись сделки приватизации, взятые инвестиционные обязательства не были
выполнены, хотя сроки их исполнения истекли. Постараемся это проиллюстрировать
примером одного из наших исследований, проведенных в ряде регионов России. Так,
фирма «Нимонор инвестменс лимитед» купила имущество Выборгского ЦБК на конкурсе
с социальными и инвестиционными условиями за 22,44 млн руб., что в 33 раза ниже
остаточной балансовой стоимости имущества комбината. Этими условиями, в
частности, предусматривалось сохранение производственного профиля комбината,
2500 рабочих мест, направление 25 млн долларов США на инвестиции. Ни одно из
обязательств выполнено не было.
Счетной палатой были выявлены и многие другие нарушения при
проведении приватизации.
В частности, не был урегулирован порядок возмещения ущерба
государству, причиненного в результате приватизации.
Отсутствовала ответственность должностных лиц органов
государственной власти и руководителей предприятий за незаконные действия в ходе
приватизации. Так, без соответствующего решения уполномоченных на то органов
была проведена приватизация «запрещенных к приватизации» предприятий, в первую
очередь оборонных, таких, как Смоленский авиационный завод, Рыбинский
моторостроительный завод, Уфимское моторостроительное производственное
объединение, Уралмашзавод, Балтийский завод и многие
другие.
Большое количество предприятий, запрещенных к приватизации,
таких, как, например, «Мурманский морской торговый порт», были
приватизированы.
Часть предприятий с высокой долей оборонного заказа были
приватизированы без ограничений. В их числе НТК «Союз», г. Москва (доля
оборонного заказа — 95,7%), Машиностроительное КБ «Гранит» (85,4%), Московский
вертолетный завод им. М.Л. Миля (44,4%), Иркутское авиационное производственное
объединение (85,1%), Нижегородское госпредприятие «Гидромаш» (50,4%) и многие
другие, что, по мнению авторов записки, дает основание «говорить о негативном
влиянии результатов приватизации на обороноспособность
страны».
Во многих случаях средства от приватизации не перечислялись
в бюджеты. Результатом российской приватизации стал беспрецедентный в мировой
практике рост коррупции и криминализации экономики страны. По экспертным
оценкам, теневой сектор экономики России составляет от 30% до 50%
легального.
Не была создана государственная система противодействия
криминалу и коррупции в сфере приватизации, что неудивительно, поскольку
подавляющее большинство нарушений в сфере приватизации совершено именно органами
исполнительной власти и их представителями. Всего, по сведениям МВД России, за
период с 1993 по 2003 год было выявлено 52 938 преступлений, связанных с
приватизацией. По результатам следствия в суд направлено 11 045 уголовных дел,
по которым привлечено к уголовной ответственности только 1526 лиц. А сколько
было осуждено и на какие сроки? Таких данных в записке Счетной палаты
нет.
Отсутствовал общественный, независимый от власти контроль
за проведением приватизации и ее результатами.
Итоговая оценка Счетной палаты законности проведенной
приватизации — «и нашим, и вашим». С одной стороны, отмечается «очевидный
законодательный дисбаланс в пользу более эффективного обеспечения гарантий
защиты прав частных собственников по сравнению со степенью защищенности
интересов государства и местного самоуправления как собственников», а также
отсутствие законодательного обеспечения восстановления их законных прав в случае
их многочисленных нарушений в ходе приватизации. С другой — утверждается, что
«недостаточность и неполнота законодательной базы не являются основанием для
отмены либо пересмотра итогов приватизации 1993–2003 годов». Возникает вопрос:
как можно восстановить нарушенные права государства и муниципальных образований
без принятия необходимых для этого решений по конкретным приватизационным
сделкам, тем более что законность приватизации подавляющего большинства объектов
может быть оспорена?
Таким образом, итоги приватизации, за исключением отдельных
случаев, могут быть пересмотрены. Пострадавшими в итоге могут оказаться
покупатели акций компаний, приватизированных с нарушением закона, в том числе и
те из них, кто добросовестно исполнял функции собственника (к сожалению, таких
немного), но очутился в положении человека, приобретшего, например, автомобиль,
оказавшийся краденым и, следовательно, подлежащий
конфискации.
3. Эффективность
приватизации
Когда уж совсем
ограбим их,
Тогда доберемся и до
своих.
Козьма
Прутков
В результате проведенной в стране приватизации, по крайней
мере, формально было создано одно из необходимых условий перехода к экономике
многоукладного типа. В то же время ни одна из декларированных приоритетных целей
приватизации так и не была достигнута.
В документе Счетной палаты приведены многочисленные
свидетельства низкой экономической эффективности российской
приватизации.
Во-первых, она не решила задачу повышения результативности
производства. Сегодня в России, как правило, неэффективно работают предприятия
любых форм собственности. Более половины государственных, муниципальных и
частных предприятий, за исключением относящихся к так называемой «трубе» и
«теневому сектору» национальной экономики, являются
убыточными.
Во-вторых, так и не была решена проблема привлечения
инвестиций, хотя заметим, что средства у «этого» государства и у «этого»
частного капитала на цели модернизации экономики страны имеются. Прежде всего в
так называемом стабилизационном фонде, образованном от продажи сырья по высоким
ценам. Однако средства этого фонда по большей части вкладываются почему-то
преимущественно не в свои, а в западные компании. Не оправдались и надежды на
привлечение иностранных инвестиций. Если таковые и были, то строго
избирательные. В первую очередь они, как было отмечено в записке, направлялись в
стратегически важные и экономически значимые предприятия оборонного комплекса и
сопряженные с ними предприятия научно-технической сферы, машиностроения,
металлургии, химической промышленности. Отсутствие ограничений на допуск
иностранных инвесторов к приватизации этих объектов способствовало установлению
контроля над ними со стороны иностранного капитала через подставных лиц и на
вторичном фондовом рынке. Так, малоизвестная американская компания «Nic and Si
Corporation» в нарушение действующего законодательства о запрете продажи акций
иностранным покупателям через посредников приобрела через подставную фирму
«Столица» пакеты акций 19 авиационных предприятий оборонно-промышленного
комплекса. В том числе 16% акций АО «Курский прибор», 34% акций АО «Авионика»,
16,3% акций АО «Тушинский машиностроительный завод», 8% акций МПО им. Румянцева,
13,24% акций ОАО «Пермские моторы», 26,7% акций ОАО «АНТК им. А.Н.
Туполева».
Отсутствие долгосрочной приватизационной политики
государства привело к тому, что акции стратегически важных предприятий оказались
скуплены иностранными фирмами. Результаты подобных сделок во многих случаях
отрицательны для нашей страны. Например, после приобретения американской фирмой
контрольного пакета акций курского АО «Кристалл», выпускавшего комплектующие
изделия для систем наведения ракетного комплекса «Игла», было прекращено их
производство и утрачена уникальная технологическая база.
В-третьих, не была создана конкурентная среда на рынке —
одно из главных условий формирования успешных предприятий.
Такие результаты не могут считаться неожиданными.
«Россиянами» из числа приватизаторов была сделана ставка на приоритетную
реализацию политического тезиса о необратимости проводимых экономических
преобразований — достижение так называемой точки невозврата к прежнему строю.
Отсюда поразившие весь мир масштабы, темпы приватизации в России, степень
насилия при ее проведении, а также убогие доходы от продажи объектов
государственной собственности. При этом только часть денежных средств,
полученных от продажи федеральной собственности, перечислялась в бюджет.
Например, в 1996 году только 55%.
Крайне низкой была признана и социальная
эффективность приватизации.
Прежде всего, по мнению авторов записки, «законодательно не
были обеспечены равные права и возможности по участию в приватизации всех слоев
российского общества и не соблюдался принцип социальной справедливости.
Российские граждане, непосредственно не связанные с производством
(здравоохранение, наука, образование, социальная сфера, государственное
управление и т.д.), были фактически отстранены от приватизации и лишены права на
соответствующую часть национального богатства».
В целом с этим утверждением можно согласиться. Считать, что
стоимость всего приватизированного имущества соответствовала суммарной цене
полученных всеми гражданами ваучеров, не приходится. Тем более на последующих
этапах приватизации, где ваучеров уже не стало. Не стало и льгот для работников
приватизируемых предприятий, что противоречит мировой
практике.
Не была достигнута и одна из главных декларативных целей на
начальном этапе приватизации — формирование широкого слоя эффективных частных
собственников, ориентированных на долгосрочное развитие своих предприятий,
накопление и обновление производственного потенциала. Где те обещанные
«реформаторами» 40 миллионов частных собственников? Наверное, там же, где,
прости Господи, и две «Волги» за один чубайсовский ваучер.
Главной целью приватизации в России было, независимо от
деклараций, создание узкого слоя крупных частных собственников, призванного
образовать социальную базу нынешнего строя и способного обеспечить политическую
и экономическую поддержку проводимым в стране «реформам». По оценкам экспертов
Мирового банка, в России самый высокий в мире уровень концентрации частной
собственности, которая, помимо всего прочего, тормозит процессы создания
конкурентной среды. «Формирование слоя мелких и средних собственников и
предпринимателей, являющихся в развитых демократических государствах движущей
силой экономического развития и опорой политической стабильности, — как отмечено
в записке, — не состоялось и было отодвинуто на неопределенное
время».
Для формирования и укрепления узкого слоя крупных частных
собственников были созданы соответствующие условия и механизмы радикального
передела собственности и незаконного присвоения доходов от использования
государственного имущества. Государственная собственность оказалась наименее
управляемой и наиболее беззащитной, открытой для различного рода
злоупотреблений3. Этому способствовала своеобразная трактовка защиты прав
собственности в Конституции РФ: в России признаются и защищаются равным образом
частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Однако
прямые нормы об охране права собственности предусмотрены лишь в отношении одной
формы собственности — частной.
Авторы записки констатировали очевидный факт того, что
приватизация не способствовала усилению социальной защищенности работников
приватизируемых предприятий и развитию объектов социальной инфраструктуры, а
напротив, в ряде случаев ускорила разрушение этих объектов. Средства от
приватизации на развитие объектов социальной инфраструктуры практически не
поступали. Предприятия и местные власти отказывались от их содержания. Поэтому
объекты социальной сферы приобретались в массовом порядке по заниженным ценам
предпринимательскими структурами в целях последующего их
перепрофилирования.
Однако главным негативным социальным последствием
приватизации оказался рост имущественного расслоения в обществе. Так, например,
по данным Госкомстата России, приведенным в записке, в конце 1994 года доходы
10% самых богатых жителей Москвы в 24 раза превышали доходы 10% самых бедных. По
расчетам академика РАН Д.Львова, этот разрыв по России в целом намного выше — в
92 раза.
Можно соглашаться или не соглашаться с приведенными
цифрами. Достоверная статистика отсутствует, а диапазон экспертных оценок весьма
широк. Ясно только одно: Россия раскололась на две страны — «демократическую»
Россию богатых и Россию бедных. И эта пропасть грозит стать бездной. Можно
только поражаться прозорливости В.Вернадского, который определил русскую
демократию как «царство сытых свиней».
Сложившаяся ситуация усугубляется, как отмечается в
записке, ростом отчуждения работников от управления на приватизированном
производстве. «Поиск социального партнерства и развитие демократии пока остаются
скорее лозунгами, чем реальностью, о чем говорят, в частности, итоги опросов,
проведенных среди персонала промышленных предприятий Татарстана. Такие механизмы
и формы, как правовое регулирование участия работников и представителей
профсоюзов в советах директоров, производственных советах, трехсторонние
соглашения и т.п., распространены слабо и действуют неэффективно... Анализ
показывает, что большинство граждан страны и после массовой приватизации
остаются пока не более чем дешевой рабочей силой. Продажа работникам акций их
предприятий не привела к изменению социального статуса миллионов трудящихся, к
возникновению массового жизнеспособного слоя мелких эффективных собственников
(акционеров, совладельцев). Монополизм создаваемых сверху холдингов, передел
собственности, возникшей при вполне демократической составляющей (78%
предприятий были приватизированы по второй модели, когда 51% акций переходил в
собственность администрации и трудового коллектива) в пользу администрации
холдингов, и другие характерные негативные особенности приватизации оказали
деформирующее воздействие на зарождение нового социального слоя мелких
собственников, акционеров. Об этом, в частности, говорят социологические
исследования, проведенные группой социологов Татарстана на предприятиях легкой
промышленности республики. Хотя на акционированных предприятиях трудовой
коллектив стал одним из его собственников, как отмечается в исследовании,
«трудящиеся продолжают ощущать себя наемными работниками, а не
совладельцами».
Авторы записки справедливо акцентируют внимание на важности
информированности и участия акционеров (включая акционеров-работников) в
производственном самоуправлении. «И то и другое, по данным социологических
исследований, не дотягивало до приемлемого уровня: лишь 24% опрошенных заявили о
том, что они информированы о деятельности предприятия, и 17% — что постоянно
участвуют в решении производственных проблем».
Не менее негативными оказались последствия приватизации для
наемных работников: рост безработицы, бесправие на производстве, деградация
рабочей силы в профессиональном, физическом и нравственном плане и
т.п.
«Взятка» за непротивление приватизации (в виде
определенного количества акций приватизированных предприятий, полученных
работниками на безвозмездной основе или на льготных условиях) оказалась тем
самым бесплатным сыром, который, как известно, бывает только в мышеловке.
Перефразируя известные слова одного классика, можно сказать, что российским
работникам, как и женщине, не прощается минута слабости, когда любой насильник
(даже с такой неотразимой внешностью, как, скажем, у Гайдара или Чубайса) может
беспрепятственно овладеть ею. Заметим, что это ни в коей мере не оправдывает
насильника и тех, кто идеологически обосновывал и продолжает обосновывать такое
насилие.
Негативные последствия приватизации были приумножены
известными всем действиями правительств «демократической» России, которые
превратили ее в страну преимущественно сырьевой, а не современной индустриальной
экономики. Это, помимо всего прочего, привело к росту ее зависимости от
иностранного капитала и Запада в целом.
Правительственные планы продолжения принудительной
приватизации на основе прежней идеологии (даже в рамках так называемых «новых
моделей») выглядят, мягко говоря, недостаточно обоснованными, если, конечно,
принимать во внимание интересы национально-государственной безопасности страны и
ее граждан. Если верить цифре, приведенной в записке, доля неприватизированного
государственного имущества сократилась к 2004 году до 4%. Еще один рекорд побит.
Реализован план бывшего главы приватизационного ведомства под вывеской
Госкомимущества Коха (знаковая для России фамилия) довести долю государственного
имущества до 5%. И это в условиях России, необъятная территория и суровый климат
которой, да и глубина переживаемого ею кризиса, налагают на государство
многочисленные обязательства. Они не выполнимы без прямого владения государством
значительной частью собственности страны.
Можно только приветствовать предложение Счетной палаты
разработать федеральные законы об имуществе, которое может находиться только в
государственной и муниципальной собственности, о защите государства и его
собственности, а также федеральный закон о национализации.
В собственности государства кое-что, мягко говоря, еще
осталось. Руководитель авторского коллектива записки С.Степашин в своем
выступлении по телевидению в январе этого года озвучил цифру 70% национального
богатства, которое еще не приватизировано, но может быть приватизировано. А что
конкретно? Леса, поля, горы, реки, озера, недра, воздух? И это будет продано?
«Люди, будьте бдительны!» — сказал известный чешский антифашист Юлиус Фучик,
правда, в другое время и по другому поводу.
Сегодня вопросы приватизации (или «прихватизации», как ее
оценивает народ) должны, по мнению авторов статьи, отойти на второй план, а на
первый — выйти вопросы управления государственной и муниципальной
собственностью. Иными словами, государство и муниципальные образования, сохраняя
статус собственника, могут передавать (когда это целесообразно и оправданно)
принадлежащее им имущество в пользование и управление юридическим лицам (прежде
всего образованными работниками, если речь идет об организациях, на которых они
заняты) на условиях долгосрочной аренды, концессии или доверительного
управления4.
Кроме того, учитывая криминальный и коррумпированный
характер большей части проведенных приватизационных сделок, в качестве меньшего
зла следует ввести практику обязательного контроля процесса приватизации (там,
где она нужна) со стороны общественных и компетентных государственных органов.
На «входе» — наличие реальных средств у потенциального покупателя, их
происхождение, «биография» претендента на покупку имущества и т.п. На «выходе»
(при условии получения положительного заключения общественных и компетентных
органов) — выполнение обязательств, взятых на себя покупателями государственного
и муниципального имущества. Подобная практика (в части КГБ) имеет место,
например, в братской Республике Беларусь.
4. Восстановление прав государства
как собственника
Ешь ананасы, рябчиков
жуй,
день твой последний приходит,
буржуй!
В.В.
Маяковский
Необходимость возврата части переданного в частные руки
государственного и муниципального имущества стала сегодня более чем очевидной.
Счетная палата признала необходимость разработки и принятия закона о
национализации и муниципализации, который определил бы принципы и порядок
возмездного отчуждения государством и муниципальными образованиями имущества
частных собственников. По мнению авторов записки, речь должна идти о безусловном
возвращении государству, равно как и муниципальному образованию, незаконно
приватизированного имущества.
В настоящее время практически в каждом российском регионе
идут судебные процессы, которые нередко заканчиваются возвращением имущества
приватизированного предприятия в государственную собственность — полностью или
частично. Этот процесс сдерживается отсутствием политической воли руководства
страны в этом вопросе и недостаточной силой (на сегодняшний день) давления
общества, которое заставило бы власть активизировать процесс восстановления прав
государства как собственника в судебном порядке.
Счетная палата предлагает и другой способ решения проблемы
— разного рода «компенсационные возмещения». Например, за недооцененное
имущество либо намеренно заниженную стоимость приватизированных предприятий, за
невыполненные социальные и инвестиционные условия сделок и
пр.
Наш комментарий. В России могут быть применены три законных
способа восстановления прав государства как собственника.
Первый способ.
Добровольный возврат путем выкупа государством приватизированного имущества,
дарения имущества государству, мены долга предприятия государству (в том числе
по обязательным платежам в бюджеты всех уровней) на соответствующий пакет акций
на этапе мирового соглашения до суда.
Второй способ.
Принудительный, в судебном порядке. Например, в случае отчуждения имущества,
которое по закону не может принадлежать частному лицу. Так, если в собственности
данного лица в ходе приватизации оказалось имущество государственного
предприятия, это имущество должно быть возвращено частным лицом в течение года с
момента возникновения у него права собственности на имущество, если законом не
установлен иной срок. В случаях, когда имущество не возвращено частным
собственником в указанные сроки, такое имущество по решению суда подлежит
принудительной продаже с передачей бывшему частному собственнику вырученной
суммы либо возврату в государственную собственность с возмещением бывшему
частному собственнику стоимости имущества, которую определяет
суд.
Возможно также отчуждение в пользу государства недвижимого
имущества в связи с изъятием земельного участка, на котором оно расположено.
Когда изъятие земельного участка для государственных нужд либо ввиду
ненадлежащего его использования невозможно без прекращения права собственности
на недвижимое имущество, которое находится на данном участке, это имущество
может быть выкуплено государством у частного собственника или продано на торгах.
Для государственных нужд возможен выкуп самого земельного
участка.
Кроме того, могут быть выкуплены государством по суду либо
проданы на торгах бесхозяйственно содержимые культурные ценности, охраняемые
государством, если им грозит утрата своего значения.
Также возможно изъятие по решению государственных органов
имущества в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий и при иных
обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, с выплатой бывшему собственнику
стоимости имущества (реквизиция).
Наконец, возможно безвозмездное изъятие имущества у
частного собственника по решению суда в виде санкции за совершение
правонарушения (конфискация).
Третий способ.
Национализация — принудительное обращение собственности граждан и юридических
лиц в собственность государства на основании закона.
Этот путь известен. Только во Франции за последние 60 лет
были проведены три широкомасштабные национализации. Неоднократно производилась
национализация в Великобритании, Италии, во многих других странах с развитой
рыночной экономикой, когда другие средства решения важнейших
народнохозяйственных проблем не дают должного результата.
Цели национализации могут быть самыми
различными.
Во-первых, сохранение предприятий для обеспечения
национально-государственной безопасности страны либо социально значимых, в
которые частный капитал не идет либо идет в недостаточном объеме из-за высокой
стоимости, длительных сроков окупаемости, высокой степени риска и т.п. В
результате государство принимает на себя содержание коммерчески невыгодных, но
нужных для нормального функционирования народного хозяйства структур. При этом
частному сектору поставляется продукция национализированных предприятий не по
рыночным ценам и тарифам. Это способствует повышению рентабельности
отечественного частного сектора и усилению его конкурентоспособности на
внутреннем и внешнем рынках.
Если говорить о нашей стране, необходимо учитывать то, что
оборудование большинства российских предприятий морально и физически устарело.
Согласно экспертным оценкам, более 80 процентов отечественных предприятий
нуждаются в модернизации производственных мощностей. Российский частный капитал
не в состоянии, даже если бы и захотел, своими силами осуществить модернизацию
большей части приватизированных предприятий без государственной поддержки, а в
целом ряде случаев — без их возврата в государственную собственность, по крайней
мере на какое-то время.
Необходимость, когда это оправданно и целесообразно,
исполнения государством функций собственника в сфере производства порой ставится
под сомнение по причине якобы изначально более низких экономических результатов
работы государственных предприятий по сравнению с частными фирмами. При этом,
как правило, сопоставлялся весь «массив» частных предприятий и весь «массив»
государственных. При проведении такого сравнения не проводилось разграничения
государственных предприятий на две группы. Коммерческие государственные
предприятия, главной целью которых является извлечение максимальной прибыли
(только они и могли сопоставляться), и некоммерческие государственные
предприятия, главной целью которых является удовлетворение государственных и
общественных нужд. Эффективность некоммерческих государственных предприятий,
финансируемых, по крайней мере частично, из бюджета, не может быть оценена с
использованием традиционных показателей: прибыль, рентабельность, убыточность и
т.п.
Во-вторых, целью национализации может быть выведение из-под
контроля иностранного капитала важных для обеспечения экономического
суверенитета страны предприятий посредством их передачи в государственную
собственность.
В-третьих, национализация может быть необходима для
обеспечения экологической безопасности страны.
В-четвертых, национализация может проводиться для защиты
потребителей от злоупотреблений, к которым может привести нахождение в частной
собственности естественных монополий. Не случайно на Западе прибегали к
национализации там, где не было возможности преодолеть негативные последствия
естественной монополии рыночными методами.
В-пятых, осуществление путем национализации структурной
перестройки народного хозяйства, необходимость которой остро ощущается в
сегодняшней России.
В-шестых, пресечение незаконного перевода прибылей за
границу.
В-седьмых, изменение профиля приватизированного предприятия
(в случае, когда это изменение противоречит общественным
интересам).
Право государства лишить то или иное лицо его собственности
«в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом», признано в
Европейской конвенции по правам человека, принятой Советом
Европы.
Мировая практика свидетельствует, что национализация может
проводиться как на возмездной основе (в денежной форме или в виде долгосрочных
государственных облигаций, подлежащих погашению по истечении срока,
определенного законодательством о национализации), так и на безвозмездной.
Например, Л.Рено умер от разрыва сердца, узнав о решении конфисковать его заводы
в качестве карательной меры за активное сотрудничество с немецкими оккупантами и
марионеточным правительством Виши. В «демократической» России такой «беспредел»,
к сожалению, невозможен.
Конституция нашей страны обусловливает «принудительное
отчуждение имущества для государственных нужд» предварительным и равноценным
возмещением. Это противоречит ряду международных актов. Например, Европейская
конвенция по правам человека не гарантирует право на получение полной
компенсации при любых обстоятельствах, поскольку законные «интересы общества»
могут требовать выплаты возмещения в сумме ниже полной рыночной
стоимости.
В России нет пока закона о национализации. Имеются
несколько законопроектов. В правительственном законопроекте допускается
возможность национализации для удовлетворения потребности государства в
продукции (работах, услугах), непосредственно обеспечивающей обороноспособность
и безопасность государства, с предварительным, единовременным и равноценным
возмещением Российской Федерацией национализируемого имущества по рыночной
стоимости в денежной форме, а также других убытков, причиняемых прежнему
собственнику за счет средств федерального бюджета. При этом национализированное
имущество должно быть закреплено за федеральными казенными предприятиями,
основная деятельность которых связана с удовлетворением потребности государства
в соответствующей стратегической продукции, а при необходимости на базе
национализированного имущества может быть создано новое федеральное казенное
предприятие5.
Если будет реализована эта схема проведения национализации,
то она, в определенном смысле, может оказаться еще более разорительной для
народа, чем приватизация. Авторы данного законопроекта, прежде всего, не делают
различий между изначально частной собственностью (которой до приватизации
практически не было) и частной собственностью, созданной в процессе приватизации
на основе сильно недооцененного государственного имущества6. Если в первом
случае вполне допустима компенсация бывшим ее владельцам в размере рыночной
стоимости национализируемого имущества, то во втором возможны
варианты.
Например, вначале собственники приватизированного имущества
обязаны выплатить «компенсационные возмещения» за недооцененное имущество либо
намеренно заниженную стоимость приватизированных предприятий либо за
невыполненные социальные и инвестиционные условия сделок приватизации (как это
предлагается Счетной палатой), а уже потом получить возмещение за
национализированное имущество по рыночной стоимости. Тогда станет ясно, кто кому
и сколько должен.
Возможен и другой сценарий национализации. Размеры
государственных выплат за национализируемое имущество определяются исходя из
продажной цены имущества предприятия на момент приватизации. При этом делается
поправка на инфляцию, а также учитываются улучшения, произведенные собственником
с момента приватизации (если они были), и ущерб, который мог быть нанесен бывшим
собственником предприятию, государству, обществу. Тогда также станет ясно, кто
кому и сколько должен.
Относительно предлагаемых правительственным законопроектом
выплат за национализируемое имущество— исключительно в денежной форме, вперед и
сразу. В мире такого нет. Может быть, авторы правительственного законопроекта о
национализации выполняют социальный заказ тех, кто хотел бы вернуть «с наваром»
бывшее в употреблении государственное имущество, либо тех, кто не уверен, что
частная собственность надолго и всерьез приживется в
России?
Вопрос о целесообразности национализации, ее масштабе,
порядке и условиях ее проведения должен решаться, на наш взгляд и прежде всего,
в зависимости от того, какому государству (нынешнему, компрадорскому, либо
национально и социально ориентированному) должна быть возвращена часть ранее
приватизированного имущества и кто должен управлять национализированными
предприятиями (государственные чиновники либо те, кто на них занят), а не из
идеологических соображений типа «национализация — орудие социалистического
переустройства общества».
Процесс возврата имущества государству уже начался. За
последние годы в собственность государства возвращено — полностью или частично —
имущество (пакеты акций) тысяч приватизированных предприятий. Только в Москве в
государственную собственность перешла большая часть акций ЗИЛа, значительная
часть акций «Красного Октября», «Автолайна», Московской городской телефонной
сети, Компании сотовой связи «МТС» и ряда других ранее приватизированных
объектов.
В условиях нарастания в российском обществе требований
вернуть часть приватизированного имущества в государственную собственность
промедление исполнительной, законодательной и судебной властей с решением
вопроса о национализации де-юре одновременно с решением вопроса об эффективном
управлении государственной собственностью, которая оказалась наименее
управляемой и наиболее беззащитной, открытой для разворовывания, чревато
непредсказуемыми последствиями.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Анализ процессов приватизации
государственной собственности в Российской Федерации за период 1993–2003 годы
(экспертно-аналитическое мероприятие) / Руководитель рабочей группы —
Председатель Счетной палаты Российской Федерации С.В. Степашин. М.: Олита,
2004.
2 См. подр.: Букреев В., Рудык Э.
Труд и власть на предприятиях в России//Москва. 2004. № 6.
3 Об этом, в частности, свидетельствует
тот факт, что доходы государства от принадлежащих ему предприятий, а также
дивиденды от закрепленных в государственной собственности пакетов акций
составляют, по экспертным оценкам, менее 0,1% доходной части государственного
бюджета, то есть близки к нулю.
4 См. подр.: Букреев В., Рудык Э.
Труд и власть на предприятиях в России//Москва. 2004. № 6.
5 Проект федерального закона «Об обращении
имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, в
собственность Российской Федерации (национализации)».
6 В зарубежном законодательстве под
термином «частная собственность», как правило, понимается изначально частная
собственность. Такое толкование частной собственности в немалой степени
объясняет, в частности, положение ст. 5 Билля о правах (первые десять поправок и
дополнений к конституции Соединенных Штатов Америки) — о том, что «никакая
частная собственность не должна отбираться для общественного пользования без
справедливого вознаграждения».
Виктор
Вениаминович Букреев, кандидат экономических наук, доцент, руководитель Центра
управления собственностью и развития предпринимательства Высшей школы
приватизации и предпринимательства, член Экспертного совета Российского союза
народных предприятий.
Эмиль
Николаевич Рудык, доктор экономических наук, профессор Академии труда и
социальных отношений, член Экспертного совета Российского союза народных
предприятий.